國務院關于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見
發(fā)布時間：2013-11-05 15:55:00
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
近年來，我國城市公共交通得到快速發(fā)展，技術裝備水平不斷提高，基礎設施建設運營成績顯著，人民群眾出行更加方便，但隨著我國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，城市交通發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)。城市公共交通具有集約高效、節(jié)能環(huán)保等優(yōu)點，優(yōu)先發(fā)展公共交通是緩解交通擁堵、轉變城市交通發(fā)展方式、提升人民群眾生活品質、提高政府基本公共服務水平的必然要求，是構建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的戰(zhàn)略選擇。為實施城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，現提出以下指導意見：
一、樹立優(yōu)先發(fā)展理念
深入貫徹落實科學發(fā)展觀，加快轉變城市交通發(fā)展方式，突出城市公共交通的公益屬性，將公共交通發(fā)展放在城市交通發(fā)展的首要位置，著力提升城市公共交通保障水平。在規(guī)劃布局、設施建設、技術裝備、運營服務等方面，明確公共交通發(fā)展目標，落實保障措施，創(chuàng)新體制機制，形成城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的新格局。
二、把握科學發(fā)展原則
一是方便群眾。把改善城市公共交通條件、方便群眾日常出行作為首要原則，推動網絡化建設，增強供給能力，優(yōu)化換乘條件，提高服務品質，確保群眾出行安全可靠、經濟適用、便捷高效。
二是綜合銜接。突出公共交通在城市總體規(guī)劃中的地位和作用，按照科學合理、適度超前的原則編制城市公共交通規(guī)劃，加強與其他交通方式的銜接，提高一體化水平，統(tǒng)籌基礎設施建設與運營組織管理，引導城市空間布局的優(yōu)化調整。
三是綠色發(fā)展。按照資源節(jié)約和環(huán)境保護的要求，以節(jié)能減排為重點，大力發(fā)展低碳、高效、大容量的城市公共交通系統(tǒng)，加快新技術、新能源、新裝備的推廣應用，倡導綠色出行。
四是因地制宜。根據城市功能定位、發(fā)展條件和交通需求等特點，科學確定公共交通發(fā)展目標和發(fā)展模式。明確城市公共交通的主導方式，選擇合理的建設實施方案，建立適宜的運行管理機制，配套相應的政策保障措施。
三、明確總體發(fā)展目標
通過提高運輸能力、提升服務水平、增強公共交通競爭力和吸引力，構建以公共交通為主的城市機動化出行系統(tǒng)，同時改善步行、自行車出行條件。要發(fā)展多種形式的大容量公共交通工具，建設綜合交通樞紐，優(yōu)化換乘中心功能和布局，提高站點覆蓋率，提升公共交通出行分擔比例，確立公共交通在城市交通中的主體地位。
科學研究確定城市公共交通模式，根據城市實際發(fā)展需要合理規(guī)劃建設以公共汽（電）車為主體的地面公共交通系統(tǒng)，包括快速公共汽車、現代有軌電車等大容量地面公共交通系統(tǒng)，有條件的特大城市、大城市有序推進軌道交通系統(tǒng)建設。提高城市公共交通車輛的保有水平和公共汽（電）車平均運營時速，大城市要基本實現中心城區(qū)公共交通站點500米全覆蓋，公共交通占機動化出行比例達到60%左右。
四、實施加快發(fā)展政策
（一）強化規(guī)劃調控。
要強化城市總體規(guī)劃對城市發(fā)展建設的綜合調控，統(tǒng)籌城市發(fā)展布局、功能分區(qū)、用地配置和交通發(fā)展，倡導公共交通支撐和引導城市發(fā)展的規(guī)劃模式，科學制定城市綜合交通規(guī)劃和公共交通規(guī)劃。城市綜合交通規(guī)劃應明確公共交通優(yōu)先發(fā)展原則，統(tǒng)籌重大交通基礎設施建設，合理配置和利用各種交通資源。城市公共交通規(guī)劃要科學規(guī)劃線網布局，優(yōu)化重要交通節(jié)點設置和方便銜接換乘，落實各種公共交通方式的功能分工，加強與個體機動化交通以及步行、自行車出行的協(xié)調，促進城市內外交通便利銜接和城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展。
（二）加快基礎設施建設。
提升公共交通設施和裝備水平，提高公共交通的便利性和舒適性。科學有序發(fā)展城市軌道交通，積極發(fā)展大容量地面公共交通，加快調度中心、停車場、保養(yǎng)場、首末站以及停靠站的建設，提高公共汽（電）車的進場率；推進換乘樞紐及步行道、自行車道、公共停車場等配套服務設施建設，將其納入城市舊城改造和新城建設規(guī)劃同步實施。鼓勵新能源公共交通車輛應用，加快老舊車輛更新淘汰，保障公共交通運營設備的更新和維護，提高整體運輸能力。
（三）加強公共交通用地綜合開發(fā)。
城市控制性詳細規(guī)劃要與城市綜合交通規(guī)劃和公共交通規(guī)劃相互銜接，優(yōu)先保障公共交通設施用地。加強公共交通用地監(jiān)管，改變土地用途的由政府收回后重新供應用于公共交通基礎設施建設。對新建公共交通設施用地的地上、地下空間，按照市場化原則實施土地綜合開發(fā)。對現有公共交通設施用地，支持原土地使用者在符合規(guī)劃且不改變用途的前提下進行立體開發(fā)。公共交通用地綜合開發(fā)的收益用于公共交通基礎設施建設和彌補運營虧損。
（四）加大政府投入。
城市人民政府要將公共交通發(fā)展資金納入公共財政體系，重點增加大容量公共交通、綜合交通樞紐、場站建設以及車輛設備購置和更新的投入。“十二五”期間，免征城市公共交通企業(yè)新購置的公共汽（電）車的車輛購置稅；依法減征或者免征公共交通車船的車船稅；落實對城市公共交通行業(yè)的成品油價格補貼政策，確保補貼及時足額到位。對城市軌道交通運營企業(yè)實施電價優(yōu)惠。
（五）拓寬投資渠道。
推進公共交通投融資體制改革，進一步發(fā)揮市場機制的作用。支持公共交通企業(yè)利用優(yōu)質存量資產，通過特許經營、戰(zhàn)略投資、信托投資、股權融資等多種形式，吸引和鼓勵社會資金參與公共交通基礎設施建設和運營，在市場準入標準和優(yōu)惠扶持政策方面，對各類投資主體同等對待。公共交通企業(yè)可以開展與運輸服務主業(yè)相關的其他經營業(yè)務，改善企業(yè)財務狀況，增強市場融資能力。要加強銀企合作，創(chuàng)新金融服務，為城市公共交通發(fā)展提供優(yōu)質、低成本的融資服務。
（六）保障公共交通路權優(yōu)先。
優(yōu)化公共交通線路和站點設置，逐步提高覆蓋率、準點率和運行速度，改善公共交通通達性和便捷性。增加公共交通優(yōu)先車道，擴大信號優(yōu)先范圍，逐步形成公共交通優(yōu)先通行網絡。集約利用城市道路資源，允許機場巴士、校車、班車使用公共交通優(yōu)先車道。增加公共交通優(yōu)先通行管理設施投入，加強公共交通優(yōu)先車道的監(jiān)控和管理，在擁堵區(qū)域和路段取消占道停車，充分利用科技手段，加大對交通違法行為的執(zhí)法力度。
（七）鼓勵智能交通發(fā)展。
按照智能化、綜合化、人性化的要求，推進信息技術在城市公共交通運營管理、服務監(jiān)管和行業(yè)管理等方面的應用，重點建設公眾出行信息服務系統(tǒng)、車輛運營調度管理系統(tǒng)、安全監(jiān)控系統(tǒng)和應急處置系統(tǒng)。加強城市公共交通與其他交通方式、城市道路交通管理系統(tǒng)的信息共享和資源整合，提高服務效率。“十二五”期間，進一步完善城市公共交通移動支付體系建設，全面推廣普及城市公共交通“一卡通”，加快其在城市不同交通方式中的應用。加快完善標準體系，逐步實現跨市域公共交通“一卡通”的互聯(lián)互通。
五、建立持續(xù)發(fā)展機制
（一）完善價格補貼機制。
綜合考慮社會承受能力、企業(yè)運營成本和交通供求狀況，完善價格形成機制，根據服務質量、運輸距離以及各種公共交通換乘方式等因素，建立多層次、差別化的價格體系，增強公共交通吸引力。合理界定補貼補償范圍，對實行低票價、減免票、承擔政府指令性任務等形成的政策性虧損，對企業(yè)在技術改造、節(jié)能減排、經營冷僻線路等方面的投入，地方財政給予適當補貼補償。建立公共交通企業(yè)職工工資收入正常增長機制。
（二）健全技術標準體系。
修訂和完善公共交通基礎設施的建設標準；規(guī)范軌道交通、公共汽（電）車等裝備的產品標準；建立新能源車輛性能檢驗等技術標準；制定公共交通運營的服務標準，構建服務質量評價指標體系。研究公共交通技術政策，明確技術發(fā)展方向。
（三）推行交通綜合管理。
綜合運用法律、經濟、行政等手段，有效調控、合理引導個體機動化交通需求。在特大城市嘗試實施不同區(qū)域、不同類型停車場差異化收費和建設駐車換乘系統(tǒng)等需求管理措施，加強停車設施規(guī)劃建設及管理。發(fā)展中小學校車服務系統(tǒng)，加強資質管理，制定安全和服務標準。“十二五”期間，初步建立出租汽車服務管理信息系統(tǒng)，大力推廣出租汽車電話約車服務，方便群眾乘車，減少空駛。大力發(fā)展汽車租賃、包車客運等交通服務方式，通過社會化、市場化手段，滿足企事業(yè)單位和個人商務、旅游等多樣化的出行需求，提高車輛的利用效率。落實城市建設項目交通影響評價制度，并作為項目實施的前置性條件，嚴格落實公共交通配建標準，實現同步設計、同步建設、同步驗收。大力加強公共交通和綠色出行的宣傳和引導。
（四）健全安全管理制度。
強化安全第一、質量為本的理念。城市人民政府要切實加強公共交通的安全監(jiān)管，完善安全標準體系，健全安全管理制度，落實監(jiān)管責任，加大安全投入，制定應急預案。重大公共交通項目建設要嚴格執(zhí)行法定程序和工程標準，保證合理工期，加強驗收管理。城市公共交通企業(yè)作為安全責任主體，要完善各項規(guī)章制度和崗位規(guī)范，健全安全管理機構，配備專職管理人員，落實安全管理責任，加大經費投入，定期開展安全檢查和隱患排查，嚴格實施車輛維修和報廢制度，增強突發(fā)事件防范和應急能力。規(guī)范技術和產品標準，構建服務質量評價指標體系。要高度重視軌道交通的建設、運營安全，強化風險評估與防控，完善軌道交通工程驗收和試運營審核及第三方安全評估制度。
（五）規(guī)范重大決策程序。
推進城市公共交通重大決策法制化、民主化、公開化。研究出臺公共交通優(yōu)先發(fā)展的法規(guī)規(guī)章，地方人民政府推動配套制訂和完善地方性法規(guī)，為城市公共交通的資金投入、土地開發(fā)、路權優(yōu)先等扶持政策提供法律保障。規(guī)范城市人民政府公共交通重大決策程序，實行線網規(guī)劃編制公示制度和運營價格聽證制度。建立城市公共交通運營成本和服務質量信息公開制度，加強社會監(jiān)督。
（六）建立績效評價制度。
加快建立健全城市公共交通發(fā)展績效評價制度，國務院有關部門研究制定評價辦法，定期對全國重點城市公共交通發(fā)展水平進行績效評價。各城市要通過公眾參與、專家咨詢等多種方式，對公共交通企業(yè)服務質量和運營安全進行定期評價，結果作為衡量公交企業(yè)運營績效、發(fā)放政府補貼的重要依據。
發(fā)展城市公共交通，城市人民政府是責任主體，省級人民政府負責監(jiān)督、指導，國務院有關部門要做好制定宏觀發(fā)展政策和完善相關法規(guī)規(guī)章等工作。各級人民政府、各有關部門要按照職責分工，主動協(xié)調、密切配合，推動城市公共交通實現又好又快發(fā)展。
近年來，我國城市公共交通得到快速發(fā)展，技術裝備水平不斷提高，基礎設施建設運營成績顯著，人民群眾出行更加方便，但隨著我國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，城市交通發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)。城市公共交通具有集約高效、節(jié)能環(huán)保等優(yōu)點，優(yōu)先發(fā)展公共交通是緩解交通擁堵、轉變城市交通發(fā)展方式、提升人民群眾生活品質、提高政府基本公共服務水平的必然要求，是構建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的戰(zhàn)略選擇。為實施城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，現提出以下指導意見：
一、樹立優(yōu)先發(fā)展理念
深入貫徹落實科學發(fā)展觀，加快轉變城市交通發(fā)展方式，突出城市公共交通的公益屬性，將公共交通發(fā)展放在城市交通發(fā)展的首要位置，著力提升城市公共交通保障水平。在規(guī)劃布局、設施建設、技術裝備、運營服務等方面，明確公共交通發(fā)展目標，落實保障措施，創(chuàng)新體制機制，形成城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的新格局。
二、把握科學發(fā)展原則
一是方便群眾。把改善城市公共交通條件、方便群眾日常出行作為首要原則，推動網絡化建設，增強供給能力，優(yōu)化換乘條件，提高服務品質，確保群眾出行安全可靠、經濟適用、便捷高效。
二是綜合銜接。突出公共交通在城市總體規(guī)劃中的地位和作用，按照科學合理、適度超前的原則編制城市公共交通規(guī)劃，加強與其他交通方式的銜接，提高一體化水平，統(tǒng)籌基礎設施建設與運營組織管理，引導城市空間布局的優(yōu)化調整。
三是綠色發(fā)展。按照資源節(jié)約和環(huán)境保護的要求，以節(jié)能減排為重點，大力發(fā)展低碳、高效、大容量的城市公共交通系統(tǒng)，加快新技術、新能源、新裝備的推廣應用，倡導綠色出行。
四是因地制宜。根據城市功能定位、發(fā)展條件和交通需求等特點，科學確定公共交通發(fā)展目標和發(fā)展模式。明確城市公共交通的主導方式，選擇合理的建設實施方案，建立適宜的運行管理機制，配套相應的政策保障措施。
三、明確總體發(fā)展目標
通過提高運輸能力、提升服務水平、增強公共交通競爭力和吸引力，構建以公共交通為主的城市機動化出行系統(tǒng)，同時改善步行、自行車出行條件。要發(fā)展多種形式的大容量公共交通工具，建設綜合交通樞紐，優(yōu)化換乘中心功能和布局，提高站點覆蓋率，提升公共交通出行分擔比例，確立公共交通在城市交通中的主體地位。
科學研究確定城市公共交通模式，根據城市實際發(fā)展需要合理規(guī)劃建設以公共汽（電）車為主體的地面公共交通系統(tǒng)，包括快速公共汽車、現代有軌電車等大容量地面公共交通系統(tǒng)，有條件的特大城市、大城市有序推進軌道交通系統(tǒng)建設。提高城市公共交通車輛的保有水平和公共汽（電）車平均運營時速，大城市要基本實現中心城區(qū)公共交通站點500米全覆蓋，公共交通占機動化出行比例達到60%左右。
四、實施加快發(fā)展政策
（一）強化規(guī)劃調控。
要強化城市總體規(guī)劃對城市發(fā)展建設的綜合調控，統(tǒng)籌城市發(fā)展布局、功能分區(qū)、用地配置和交通發(fā)展，倡導公共交通支撐和引導城市發(fā)展的規(guī)劃模式，科學制定城市綜合交通規(guī)劃和公共交通規(guī)劃。城市綜合交通規(guī)劃應明確公共交通優(yōu)先發(fā)展原則，統(tǒng)籌重大交通基礎設施建設，合理配置和利用各種交通資源。城市公共交通規(guī)劃要科學規(guī)劃線網布局，優(yōu)化重要交通節(jié)點設置和方便銜接換乘，落實各種公共交通方式的功能分工，加強與個體機動化交通以及步行、自行車出行的協(xié)調，促進城市內外交通便利銜接和城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展。
（二）加快基礎設施建設。
提升公共交通設施和裝備水平，提高公共交通的便利性和舒適性。科學有序發(fā)展城市軌道交通，積極發(fā)展大容量地面公共交通，加快調度中心、停車場、保養(yǎng)場、首末站以及停靠站的建設，提高公共汽（電）車的進場率；推進換乘樞紐及步行道、自行車道、公共停車場等配套服務設施建設，將其納入城市舊城改造和新城建設規(guī)劃同步實施。鼓勵新能源公共交通車輛應用，加快老舊車輛更新淘汰，保障公共交通運營設備的更新和維護，提高整體運輸能力。
（三）加強公共交通用地綜合開發(fā)。
城市控制性詳細規(guī)劃要與城市綜合交通規(guī)劃和公共交通規(guī)劃相互銜接，優(yōu)先保障公共交通設施用地。加強公共交通用地監(jiān)管，改變土地用途的由政府收回后重新供應用于公共交通基礎設施建設。對新建公共交通設施用地的地上、地下空間，按照市場化原則實施土地綜合開發(fā)。對現有公共交通設施用地，支持原土地使用者在符合規(guī)劃且不改變用途的前提下進行立體開發(fā)。公共交通用地綜合開發(fā)的收益用于公共交通基礎設施建設和彌補運營虧損。
（四）加大政府投入。
城市人民政府要將公共交通發(fā)展資金納入公共財政體系，重點增加大容量公共交通、綜合交通樞紐、場站建設以及車輛設備購置和更新的投入。“十二五”期間，免征城市公共交通企業(yè)新購置的公共汽（電）車的車輛購置稅；依法減征或者免征公共交通車船的車船稅；落實對城市公共交通行業(yè)的成品油價格補貼政策，確保補貼及時足額到位。對城市軌道交通運營企業(yè)實施電價優(yōu)惠。
（五）拓寬投資渠道。
推進公共交通投融資體制改革，進一步發(fā)揮市場機制的作用。支持公共交通企業(yè)利用優(yōu)質存量資產，通過特許經營、戰(zhàn)略投資、信托投資、股權融資等多種形式，吸引和鼓勵社會資金參與公共交通基礎設施建設和運營，在市場準入標準和優(yōu)惠扶持政策方面，對各類投資主體同等對待。公共交通企業(yè)可以開展與運輸服務主業(yè)相關的其他經營業(yè)務，改善企業(yè)財務狀況，增強市場融資能力。要加強銀企合作，創(chuàng)新金融服務，為城市公共交通發(fā)展提供優(yōu)質、低成本的融資服務。
（六）保障公共交通路權優(yōu)先。
優(yōu)化公共交通線路和站點設置，逐步提高覆蓋率、準點率和運行速度，改善公共交通通達性和便捷性。增加公共交通優(yōu)先車道，擴大信號優(yōu)先范圍，逐步形成公共交通優(yōu)先通行網絡。集約利用城市道路資源，允許機場巴士、校車、班車使用公共交通優(yōu)先車道。增加公共交通優(yōu)先通行管理設施投入，加強公共交通優(yōu)先車道的監(jiān)控和管理，在擁堵區(qū)域和路段取消占道停車，充分利用科技手段，加大對交通違法行為的執(zhí)法力度。
（七）鼓勵智能交通發(fā)展。
按照智能化、綜合化、人性化的要求，推進信息技術在城市公共交通運營管理、服務監(jiān)管和行業(yè)管理等方面的應用，重點建設公眾出行信息服務系統(tǒng)、車輛運營調度管理系統(tǒng)、安全監(jiān)控系統(tǒng)和應急處置系統(tǒng)。加強城市公共交通與其他交通方式、城市道路交通管理系統(tǒng)的信息共享和資源整合，提高服務效率。“十二五”期間，進一步完善城市公共交通移動支付體系建設，全面推廣普及城市公共交通“一卡通”，加快其在城市不同交通方式中的應用。加快完善標準體系，逐步實現跨市域公共交通“一卡通”的互聯(lián)互通。
五、建立持續(xù)發(fā)展機制
（一）完善價格補貼機制。
綜合考慮社會承受能力、企業(yè)運營成本和交通供求狀況，完善價格形成機制，根據服務質量、運輸距離以及各種公共交通換乘方式等因素，建立多層次、差別化的價格體系，增強公共交通吸引力。合理界定補貼補償范圍，對實行低票價、減免票、承擔政府指令性任務等形成的政策性虧損，對企業(yè)在技術改造、節(jié)能減排、經營冷僻線路等方面的投入，地方財政給予適當補貼補償。建立公共交通企業(yè)職工工資收入正常增長機制。
（二）健全技術標準體系。
修訂和完善公共交通基礎設施的建設標準；規(guī)范軌道交通、公共汽（電）車等裝備的產品標準；建立新能源車輛性能檢驗等技術標準；制定公共交通運營的服務標準，構建服務質量評價指標體系。研究公共交通技術政策，明確技術發(fā)展方向。
（三）推行交通綜合管理。
綜合運用法律、經濟、行政等手段，有效調控、合理引導個體機動化交通需求。在特大城市嘗試實施不同區(qū)域、不同類型停車場差異化收費和建設駐車換乘系統(tǒng)等需求管理措施，加強停車設施規(guī)劃建設及管理。發(fā)展中小學校車服務系統(tǒng)，加強資質管理，制定安全和服務標準。“十二五”期間，初步建立出租汽車服務管理信息系統(tǒng)，大力推廣出租汽車電話約車服務，方便群眾乘車，減少空駛。大力發(fā)展汽車租賃、包車客運等交通服務方式，通過社會化、市場化手段，滿足企事業(yè)單位和個人商務、旅游等多樣化的出行需求，提高車輛的利用效率。落實城市建設項目交通影響評價制度，并作為項目實施的前置性條件，嚴格落實公共交通配建標準，實現同步設計、同步建設、同步驗收。大力加強公共交通和綠色出行的宣傳和引導。
（四）健全安全管理制度。
強化安全第一、質量為本的理念。城市人民政府要切實加強公共交通的安全監(jiān)管，完善安全標準體系，健全安全管理制度，落實監(jiān)管責任，加大安全投入，制定應急預案。重大公共交通項目建設要嚴格執(zhí)行法定程序和工程標準，保證合理工期，加強驗收管理。城市公共交通企業(yè)作為安全責任主體，要完善各項規(guī)章制度和崗位規(guī)范，健全安全管理機構，配備專職管理人員，落實安全管理責任，加大經費投入，定期開展安全檢查和隱患排查，嚴格實施車輛維修和報廢制度，增強突發(fā)事件防范和應急能力。規(guī)范技術和產品標準，構建服務質量評價指標體系。要高度重視軌道交通的建設、運營安全，強化風險評估與防控，完善軌道交通工程驗收和試運營審核及第三方安全評估制度。
（五）規(guī)范重大決策程序。
推進城市公共交通重大決策法制化、民主化、公開化。研究出臺公共交通優(yōu)先發(fā)展的法規(guī)規(guī)章，地方人民政府推動配套制訂和完善地方性法規(guī)，為城市公共交通的資金投入、土地開發(fā)、路權優(yōu)先等扶持政策提供法律保障。規(guī)范城市人民政府公共交通重大決策程序，實行線網規(guī)劃編制公示制度和運營價格聽證制度。建立城市公共交通運營成本和服務質量信息公開制度，加強社會監(jiān)督。
（六）建立績效評價制度。
加快建立健全城市公共交通發(fā)展績效評價制度，國務院有關部門研究制定評價辦法，定期對全國重點城市公共交通發(fā)展水平進行績效評價。各城市要通過公眾參與、專家咨詢等多種方式，對公共交通企業(yè)服務質量和運營安全進行定期評價，結果作為衡量公交企業(yè)運營績效、發(fā)放政府補貼的重要依據。
發(fā)展城市公共交通，城市人民政府是責任主體，省級人民政府負責監(jiān)督、指導，國務院有關部門要做好制定宏觀發(fā)展政策和完善相關法規(guī)規(guī)章等工作。各級人民政府、各有關部門要按照職責分工，主動協(xié)調、密切配合，推動城市公共交通實現又好又快發(fā)展。
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